Governança De Estruturas De Contenção: Como Os Aprendizados Internacionais Redefinem O Padrão

O novo patamar de exigência para barragens, pilhas e diques

Nos últimos dez anos, a indústria de mineração deixou para trás a lógica de mero cumprimento técnico-regulatório mínimo e passou a operar sob uma expectativa muito mais alta. A governança de barragens de rejeito, pilhas de estéril, pilhas pulmão, diques de contenção e estruturas associadas tornou-se tema de conselho de administração, investidores institucionais e opinião pública global.

Três movimentos explicam essa mudança. Primeiro, os desastres de alto perfil, como Mount Polley, Mariana e Brumadinho, expuseram falhas sistêmicas na forma de projetar, operar e supervisionar estruturas de contenção, indo muito além de “erros de cálculo”. Segundo, emergiu um padrão global explícito, materializado no Global Industry Standard on Tailings Management (GISTM), que reúne princípios e requisitos que integram aspectos técnicos, sociais, ambientais e de governança. Terceiro, investidores globais passaram a atuar de forma coordenada por meio de iniciativas que exigem transparência em nível de instalação e evidências concretas de aderência a padrões de segurança e governança.

Nesse contexto, estruturas de contenção deixam de ser vistas como infraestrutura periférica da operação e passam a ser tratadas como ativos críticos de risco, com impacto direto sobre custo de capital, avaliação ESG, licença social para operar e continuidade do negócio. Para operadores no Brasil, a pergunta central deixou de ser “estou cumprindo a legislação vigente?” e passou a ser “minha governança sobre estruturas de contenção é comparável à de empresas avaliadas pelos maiores investidores globais?”.

Governança de estruturas de contenção como sistema

Na prática das grandes empresas globais de mineração e nos relatórios de consultoria estratégica, governança não é sinônimo de organograma. Trata-se do desenho de como decisões críticas são tomadas, escaladas, contestadas e revisadas ao longo do ciclo de vida da estrutura.

Aplicada a estruturas de contenção, essa governança se organiza em torno de cinco componentes que precisam ser coerentes entre si.

Em primeiro lugar, a arquitetura de responsabilidades e papéis críticos. O GISTM introduz e consolida três figuras centrais: 

• Accountable Executive, responsável final pela estrutura perante o conselho;
• Engineer of Record (EoR), responsável pela integridade técnica e pela consistência do histórico de projeto, operação e modificações;
• engenheiro responsável pela instalação, com foco no dia a dia da integridade, integração de dados e coordenação de ações corretivas. 

Em organizações maduras, esses papéis têm mandatos formais claros, acesso direto a fóruns de decisão e mecanismos de proteção contra conflitos de interesse.

Em segundo lugar, o modelo decisório e de escalonamento. Decisões como altear, reforçar, descomissionar, alterar regime de operação ou aceitar determinado nível de incerteza geotécnica não são tratadas como questões locais de engenharia. Seguem trilhas formais de aprovação, com critérios de risco pré-definidos, participação obrigatória de geotecnia corporativa, risco, jurídico e, sempre que necessário, instâncias de diretoria ou conselho. Gatilhos objetivos, como combinações de leituras de instrumentação, anomalias em inspeções e resultados de novas modelagens, determinam o escalonamento.

Em terceiro lugar, os fluxos de informação integrados. A experiência internacional mostra que a boa prática exige uma base única de dados, na qual instrumentação, inspeções, intervenções, análises numéricas e eventos operacionais convergem para um mesmo repositório, com rastreabilidade. A partir dessa base, são gerados relatórios e painéis adaptados a diferentes níveis hierárquicos, sem que haja “versões paralelas” da realidade. A alta gestão tem acesso a sínteses que preservam a substância técnica e permitem uma visão clara de risco residual.

Em quarto lugar, as linhas de defesa e a independência técnica. Modelos alinhados a GISTM e a frameworks modernos de risco corporativo se estruturam em três linhas. A primeira corresponde à operação e manutenção das estruturas. A segunda compreende a função técnica corporativa, com geotecnia, hidrologia e hidráulica, hidrogeologia e gestão de risco, que define padrões, supervisionam e questionam decisões. A terceira engloba auditoria interna e revisão técnica independente, por meio de painéis externos recorrentes.

Por fim, a cultura e os incentivos. Sem cultura adequada, o desenho formal não se sustenta. Os casos de ruptura revelam padrões de normalização de desvios, relutância em levar más notícias à diretoria e incentivo implícito à priorização de produção e CAPEX de curto prazo em detrimento da integridade estrutural. Empresas mais maduras começam a associar parte relevante das metas de gestão a indicadores de integridade e governança das estruturas de contenção, e não apenas a metas de volume e custo por tonelada.

O que os grandes desastres ensinam, para além da geotecnia

Relatórios de investigação e análises independentes sobre Mount Polley, Mariana e Brumadinho convergem em um ponto incômodo: raramente se trata de um único erro de cálculo ou de um incidente isolado de campo. A ruptura é, quase sempre, o resultado de uma cadeia de decisões, omissões e incentivos.

Um primeiro aprendizado é que a falhas técnicas quase sempre espelham, também, uma falha de decisão. A questão não é apenas dados insuficiente, mas o fato de a incertezas associadas não ser tratada como elemento central no processo de decisão, levando a revisões de concepção, aumento de margens de segurança e ajustes na estratégia de monitoramento.

Um segundo aprendizado é que compliance não substitui governança. O problema não é ausência de normas, mas falhas na integração entre dados de monitoramento e de projeto, na capacidade interna de questionar trajetórias de risco e na existência de mecanismos claros de escalonamento e veto diante de sinais de deterioração.

Um terceiro aprendizado diz respeito aos conflitos de interesse e à dependência excessiva de laudos externos. A lição é direta: a responsabilidade pelo risco não pode ser terceirizada visto que ela é compartilhada. Laudos externos são insumos importantes, mas não substituem accountability interna, nem substituem a obrigação da empresa de entender, aceitar ou rejeitar o risco residual de forma consciente.

Esses elementos alimentaram a formulação do GISTM e reforçaram, para investidores e reguladores, a percepção de que a forma como uma empresa gerencia suas estruturas de contenção é, na prática, um teste de qualidade da própria governança corporativa.

Brasil entre um arcabouço robusto e um desafio de execução

Do ponto de vista normativo, o Brasil não é um cenário de vazio regulatório. Ao contrário, o país avançou de forma significativa depois dos grandes desastres.

A Política Nacional de Segurança de Barragens estabeleceu o princípio da responsabilidade do empreendedor e estruturou deveres de monitoramento, revisão e comunicação de risco. A Resolução ANM nº 95/2022 consolidou e atualizou normas de segurança de barragens de mineração, definiu critérios de classificação por Categoria de Risco e Dano Potencial Associado, reforçou a exigência de sistemas de monitoramento automatizado para estruturas de maior criticidade e formalizou a figura do Engenheiro de Registro. Estados como Minas Gerais criaram políticas específicas para planos de ação de emergência, definiram exigências para interface com a Defesa Civil e, em alguns casos, restringiram novas barragens em zonas de autossalvamento ocupadas.

Apesar desse arcabouço, a prática ainda mostra uma assimetria entre o que está na norma e o que se observa no campo. É frequente encontrar barragens de rejeito com arranjos relativamente robustos de governança ao lado de estruturas com controles mais frágeis, embora possam apresentar dano potencial relevante. O Engenheiro de Registro, por vezes, acumula responsabilização pessoal elevada, mas com poder decisório limitado sobre prioridades de CAPEX e operação. Dados de instrumentação e inspeções crescem em volume, porém permanecem dispersos em sistemas distintos, sem convergir em um painel integrado de risco acessível à alta gestão. RISR, RPSB, DCE, PAEBM e estudos de ruptura são tratados, com frequência, como produtos contratuais, e não como motores de decisões estratégicas e de priorização de investimentos.

Em resumo, o país possui um piso regulatório que dialoga com o padrão global, mas o diferencial competitivo, e de redução real de risco, está na capacidade de executar uma governança que se aproxima das melhores práticas internacionais.

Um framework de referência em quatro camadas para o contexto brasileiro

Tomando como referência o GISTM, as diretrizes do ICMM e práticas públicas de grandes mineradoras globais, é possível estruturar um framework em quatro camadas adaptado à realidade brasileira.

A primeira camada é o conselho e a alta administração.

Esse nível precisa definir um apetite de risco específico para estruturas de contenção, explicitando, por exemplo, margens mínimas de segurança acima de critérios normativos, postura diante de estruturas legadas com concepções obsoletas e critérios de aceitação de incertezas geotécnicas e hidrológicas. Também é nessa camada que se formalizam os Accountable Executives para estruturas críticas e se estruturam comitês de risco ou sustentabilidade com mandato explícito para revisar periodicamente o portfólio de estruturas, acompanhar a implementação de recomendações de revisões independentes e avaliar grandes decisões de investimento sob a ótica de risco integrado. Quando isso acontece, estruturas de contenção deixam de ser “problemas locais de engenharia” e passam a ocupar lugar formal no mapa de riscos estratégicos da companhia.

A segunda camada é a função corporativa de estruturas de contenção.

Trata-se do “cérebro técnico” da governança. Essa função deve reunir e articular geotecnia, hidrologia, hidráulica, hidrogeologia, gestão de rejeitos, risco corporativo e, em muitos casos, sustentabilidade e meio ambiente. Seu mandato inclui estabelecer políticas internas, critérios mínimos de projeto e operação, padrões para estudos de ruptura e PAE/PAEBM, requisitos para monitoramento, descaracterização e fechamento. A independência em relação à estrutura operacional e às metas de produção é um elemento essencial. Essa função também precisa estar integrada ao Enterprise Risk Management e ao ESG corporativo, conectando decisões de risco das estruturas à análise de impacto financeiro, à percepção de stakeholders críticos e às exigências de financiadores e seguradoras.

A terceira camada é o nível de site e operação.

Aqui, a governança se traduz em disciplina operacional e em bons processos. A gestão de mudanças deve ser estruturada, de forma que qualquer alteração relevante em geometria, método de disposição, drenagem, bombeamento, regime hidrológico ou arranjo contratual de operação seja formalmente registrada, avaliada tecnicamente e acompanhada de análise explícita de impacto sobre fator de segurança, margens de desempenho e risco residual. Procedimentos precisam prever gatilhos claros para restrição ou paralisação de operação, rebaixamento de nível d’água, execução de reforços emergenciais e comunicação imediata a níveis superiores de decisão. Rotinas de inspeção devem classificar anomalias por criticidade e vincular cada classe a prazos e responsáveis de resposta. Programas de capacitação contínua são necessários para que equipes de operação, manutenção e contratadas saibam interpretar instrumentação, reconhecer sinais precoces de instabilidade e executar planos de emergência sem ambiguidade.

A quarta camada é a revisão independente e a transparência.

Painéis de revisão independente, com mandato plurianual, escopos claros e autonomia para acessar dados, visitar campo e entrevistar equipes, são um componente central de modelos que pretensamente se alinham ao padrão global. Auditorias internas e externas devem avaliar não apenas aderência formal à norma, mas a efetividade do modelo de governança, analisando fluxos de decisão, tempos de resposta, qualidade dos registros e taxa de implementação de recomendações críticas. Por fim, a transparência com investidores, comunidades e autoridades, em linha com iniciativas globais de divulgação de dados de barragens e estruturas de contenção, contribui para reforçar accountability e disciplina.

Governança para todo o portfólio, não apenas para barragens de rejeito

Um traço distintivo de organizações mais maduras é a ampliação do escopo de governança para além das barragens de rejeito convencionais. Pilhas de estéril altas em terrenos complexos, pilhas pulmão associadas à planta de beneficiamento, diques de contenção de água, sedimentos e lama, taludes remanescentes de cava e estruturas de contenção em cavas passam a ser tratados como parte de um único portfólio de estruturas de contenção.

Isso significa que critérios de criticidade, exigência de papéis análogos ao EoR, aplicação de processos de gestão de mudanças, monitoramento instrumental e revisão independente deixam de depender apenas da classificação regulatória tradicional e passam a ser definidos pelo risco real. Em outras palavras, a pergunta deixa de ser “essa estrutura é formalmente enquadrada como barragem pela regulamentação?” e passa a ser “qual é o dano potencial associado e qual o nível de controle e governança compatível com esse dano?”.

Uma agenda de implementação do estado atual ao estado alvo

Empresas que buscam se aproximar do padrão global tendem a organizar sua jornada de melhoria de governança em fases claramente definidas.

O primeiro passo é um diagnóstico de maturidade.

Essa etapa envolve avaliar a governança existente em relação ao GISTM, às diretrizes do ICMM e às exigências da ANM 95/2022, identificar lacunas em arquitetura de governança, processos, dados, cultura e revisão independente e, sempre que possível, realizar um benchmarking com pares globais.

Em seguida, define-se um modelo alvo.

Nessa fase, a empresa desenha a arquitetura desejada de papéis, fóruns e fluxos de informação, estabelece critérios de criticidade e segmenta seu portfólio de estruturas de contenção em grupos com níveis de exigência distintos, integra o tema ao Enterprise Risk Management e às discussões de planejamento de mina e de CAPEX de médio e longo prazo.

O terceiro movimento consiste no redesenho de processos críticos.

Processos de gestão de mudanças, ciclo de estudos de ruptura e cenarização, priorização de CAPEX e OPEX e gestão de recomendações de consultores e órgãos reguladores devem ser revistos, padronizados e integrados. Em paralelo, é fundamental consolidar dados de instrumentação, inspeções e intervenções em uma plataforma única, capaz de gerar painéis adequados tanto para equipes técnicas quanto para a alta administração.

A partir daí, é recomendável testar o novo modelo por meio de pilotos.

Um subconjunto de estruturas críticas pode ser escolhido para aplicação integral do framework, permitindo identificar ajustes necessários antes do roll-out para todo o portfólio. Essa abordagem reduz riscos de implementação, gera aprendizado prático e acelera a institucionalização de novas rotinas.

Por fim, é preciso trabalhar cultura, capacitação e métricas de governança.

Programas de formação dirigidos à liderança, áreas técnicas e equipes operacionais ajudam a alinhar linguagem, critérios e expectativas. Metas de integridade estrutural e de governança precisam ser incluídas em indicadores de desempenho de gestores. Indicadores simples, como a proporção de recomendações críticas implementadas no prazo, a porcentagem de estruturas com revisão independente atualizada e o número de eventos de gestão de mudanças concluídos com reanálise formal de risco, permitem monitorar a evolução da governança ao longo do tempo.

Conclusão: Governança como proxy de maturidade corporativa

A forma como uma empresa governa suas estruturas de contenção tornou-se, na prática, um indicador direto da sua maturidade de gestão de risco. No Brasil, onde o histórico recente inclui alguns dos maiores desastres geotécnicos do mundo, o espaço para narrativas superficiais é reduzido. Reguladores, investidores, comunidades e Ministério Público tendem a exigir convergência não apenas a normas locais, mas a padrões globais demonstráveis.

Empresas que enxergarem a governança de estruturas de contenção apenas como um exercício de atendimento a requisitos mínimos continuarão operando em uma zona de risco elevado, expostas a eventos de baixa probabilidade e altíssimo impacto, com consequências humanas, ambientais, financeiras e reputacionais potencialmente irreversíveis.

Por outro lado, organizações que internalizarem de forma consistente os aprendizados internacionais, estruturarem um modelo de governança robusto e integrarem o risco geotécnico ao núcleo da tomada de decisão corporativa terão maior capacidade de reduzir a probabilidade e a severidade de eventos críticos, preservar e gerar valor em ativos hoje penalizados por percepção de risco e fortalecer sua licença social e regulatória para operar no longo prazo.

Em síntese, governança de estruturas de contenção deixou de ser um assunto setorial para se consolidar como um teste de qualidade de gestão. Aquelas que entenderem isso com clareza e agirem com profundidade técnica, coerência organizacional e transparência estarão melhor posicionadas em um setor em que o patamar de exigência mudou de forma estrutural e não tende a retroceder.